Des bus de remplacement pour 191,7 millions d’euros : après le retrait de son attribution, la SNCB pouvait négocier le seul prix avec le seul mieux classé
Après avoir retiré sa première attribution du lot 2 de l’accord-cadre de huit ans relatif aux bus de remplacement pour cause de motivation insuffisante, la SNCB a repris la procédure au stade des deuxièmes offres et n’a plus négocié qu’avec le mieux classé, Eurobussing Brussels, et sur un seul élément — le prix ; le Conseil d’État a admis prima facie que la première attribution avait méconnu l’égalité et la transparence, mais a jugé que le retrait et la reprise pouvaient corriger ces vices, et a rejeté les quatre moyens des autocaristes évincés.
Que s'est-il passé ?
Le 3 juin 2025, le comité de direction de la SNCB a décidé de passer un accord-cadre ayant pour objet le « transport de passagers par autobus/autocars en cas d’interruption ferroviaire (planifié & non-planifié) » — les bus de remplacement qui circulent lorsque le trafic ferroviaire est interrompu. Le marché devait débuter le 1er janvier 2027, durer huit ans et était estimé à 191.700.000 euros. Il était divisé en deux lots : le lot 1 pour la Région flamande et Bruxelles-Nord, le lot 2 pour la Région wallonne et Bruxelles-Sud. L’avis a été publié le 13 juin 2025 au JOUE et au Bulletin des adjudications ; onze opérateurs ont introduit une demande de participation et, le 3 septembre 2025, le Chief procurement officer en a sélectionné dix, dont le groupement formé par Pullman Bus, DB Développement et Kim Cars. Quatre soumissionnaires ont remis offre pour le lot 2, dont Eurobussing Brussels. Le 18 décembre 2025, une deuxième offre a été sollicitée ; les quatre ont déposé à nouveau le 5 janvier 2026. Le 26 janvier 2026, la SNCB n’a demandé une nouvelle offre qu’à la seule société Eurobussing Brussels, qui l’a remise le jour même. Le 27 mars 2026, le conseil d’administration a attribué le lot 2 à Eurobussing — en comparant, ce qui paraît constant, sa troisième offre aux deuxièmes offres des autres. À la suite d’un premier recours en extrême urgence du 24 avril 2026, le conseil d’administration a retiré cette attribution le 22 mai 2026, au motif que la critique portant sur la motivation formelle de l’évaluation présentait un caractère sérieux et qu’il était de l’intérêt de la SNCB d’adopter rapidement une nouvelle décision correctement motivée. Par son arrêt n° 266.864 du 29 mai 2026, le Conseil d’État a rejeté pour cette raison le premier recours. Le même 22 mai 2026, le conseil d’administration a réanalysé les offres et décidé de ne poursuivre les négociations qu’avec le soumissionnaire le mieux classé, et sur le seul prix : les aspects qualitatifs avaient été suffisamment développés au cours des deux phases d’offre, une négociation circonscrite permettait de demander une dernière offre dans un court délai, et l’écart avec les autres soumissionnaires était tel qu’une diminution de prix — le critère du prix représentant 40 % de la note totale — ne pouvait raisonnablement les porter à la première place. Eurobussing a remis sa meilleure offre le 1er juin 2026 ; le 26 juin 2026, le lot 2 lui a été attribué de nouveau, et le 30 juin 2026 les deux décisions ont été notifiées. Le 14 juillet 2026, les trois autocaristes ont demandé la suspension en extrême urgence des décisions des 22 mai et 26 juin ; le 30 juillet ont suivi le recours en annulation et la requête en intervention d’Eurobussing. L’audience s’est tenue le 18 août 2026. Aucun des quatre moyens n’a prospéré. Le premier, relatif à la compétence, a échoué sur tous les points : aucune norme n’oblige le pouvoir adjudicateur à notifier la décision de sélection également aux candidats sélectionnés — l’article 7, § 1er, de la loi du 17 juin 2013 n’impose la communication qu’aux candidats non sélectionnés ; que le CPO ait pris ses décisions via le logiciel de gestion SAP ne les rend pas irrégulières dès lors que leur auteur est identifiable ; les signatures du CEO et du CFO (article 162quater de la loi du 21 mars 1991) et l’attestation de la secrétaire générale suffisaient à constater l’adoption des deux actes attaqués par le conseil d’administration ; et l’avis de marché est un simple acte d’exécution qui ne requiert aucune approbation. Le deuxième moyen touchait au cœur de l’affaire. L’article 6 du cahier des charges autorisait expressément la SNCB à décider, « durant les éventuelles négociations », de ne les mener qu’avec le ou les soumissionnaires les mieux classés — formulation qui n’exclut pas une réduction du nombre de participants alors que les négociations ont déjà commencé. Que les soumissionnaires n’aient jamais été expressément invités à remettre une BAFO ne leur a pas servi : dans une procédure négociée, les soumissionnaires doivent produire d’office l’offre qui répond le mieux aux besoins exprimés, et le cahier des charges les invitait en outre expressément à offrir leur « meilleur prix ». Le régime plus précis que l’article 38 de la loi du 17 juin 2016 réserve aux secteurs classiques résulte d’un choix du législateur européen à l’article 29 de la directive 2014/24/UE, et non d’une application mécanique des principes d’égalité et de transparence. Enfin, le Conseil ne peut substituer son appréciation à celle du pouvoir adjudicateur quant à la meilleure manière de mener la procédure : les requérantes n’ont établi aucune erreur manifeste d’appréciation, et la seule affirmation qu’elles auraient encore pu améliorer leur offre sur le plan technique ne réfute pas le motif tiré de l’écart considérable. Le troisième moyen a donné lieu au constat le plus frappant. Le Conseil a suivi prima facie les requérantes lorsqu’elles soutenaient que la SNCB n’avait pas respecté les principes d’égalité et de transparence lors de la première décision d’attribution et de sa notification — mais elles n’ont pas démontré que ces illégalités avaient irrémédiablement compromis la procédure de passation. Les principes encadrant le retrait d’une décision créatrice de droit n’obligent l’autorité ni à énoncer dans le retrait l’ensemble des irrégularités affectant son acte, ni à se limiter, lors de la reprise, à rectifier celles qu’elle a mentionnées. La SNCB pouvait donc retirer pour motivation inadéquate et reprendre la procédure à un stade lui permettant de corriger aussi les atteintes à l’égalité et à la transparence ; les requérantes n’ont identifié aucune règle imposant en l’espèce l’abandon de la procédure. Leur critique des motifs du retrait lui-même était inopérante, cet acte n’étant pas attaqué. Le quatrième moyen, relatif à l’évaluation qualitative, a également échoué. La SNCB avait confronté chaque offre à ses attentes, assorti chaque élément d’appréciation d’un « + », d’un « - » ou d’un « = » — respectivement favorable, défavorable ou acceptable — et appliqué la grille de cotation annoncée ; cela permet de comprendre ce qu’elle a ou non valorisé. Ni l’obligation de motivation formelle ni aucune autre disposition invoquée n’impose de construire à l’avance un système convertissant automatiquement ces signes en pourcentage ; le pouvoir d’appréciation peut s’exercer pour autant qu’il soit conforme à la grille et appliqué de manière cohérente. Le sous-critère « échange d’informations » a lui aussi résisté. L’obstacle pour les requérantes — combler 5,76 points sur 60 pour le critère qualité et 7,57 points sur 100 au total — tombait dès lors. Le Conseil a accueilli l’intervention d’Eurobussing Brussels, rejeté la demande de suspension, ordonné l’exécution immédiate de l’arrêt, maintenu à ce stade la confidentialité des demandes de participation et des offres au titre du secret des affaires, et réservé les dépens ainsi que l’indemnité de procédure.
Pourquoi c'est important ?
Deux éléments font l’importance de cet arrêt, et ils sont en tension. Le premier est la marge dont dispose un pouvoir adjudicateur dans les secteurs spéciaux pour resserrer les négociations. Celui qui inscrit dans son cahier des charges une clause l’autorisant, « durant les éventuelles négociations », à ne poursuivre qu’avec le ou les mieux classés peut l’invoquer même une fois les négociations entamées — et peut en circonscrire l’objet au seul prix. Dans les secteurs spéciaux, aucune obligation n’impose de clôturer les négociations par une demande expresse de best and final offer. Cette différence avec les secteurs classiques n’est ni un hasard ni un oubli : elle découle de l’article 29 de la directive 2014/24/UE, qui ne prévoit une règle de clôture explicite que pour la procédure classique. Pour les soumissionnaires des secteurs spéciaux, cela signifie concrètement qu’aucune sonnette n’annonce la dernière chance. Chaque offre déposée peut être la dernière — a fortiori lorsque le cahier des charges demande votre meilleur prix. Le second point pèse plus lourd encore, et c’est une arme à double tranchant. Le Conseil admet expressément que, lors de sa première décision d’attribution, la SNCB a prima facie méconnu l’égalité et la transparence — notamment en comparant la troisième offre d’un soumissionnaire aux deuxièmes offres des autres. Aucune sanction n’en découle pourtant, parce que le retrait et la reprise de la procédure peuvent effacer ces vices. Mieux : le pouvoir adjudicateur peut mentionner un vice dans le retrait et en corriger silencieusement d’autres lors de la reprise, l’énumération du retrait ne le liant pas. C’est défendable — une procédure ne doit pas tomber pour une faute encore réparable — mais cela place la barre haut pour le requérant. Qui revient devant le Conseil après un retrait doit démontrer non pas qu’il y a eu des irrégularités, mais qu’elles sont irréparables : qu’aucune reprise ne peut rétablir la concurrence, ou qu’une règle de droit impose l’abandon de la procédure. C’est une charge de la preuve sensiblement différente, et bien plus lourde. Enfin, l’arrêt confirme qu’une évaluation qualitative fondée sur des plus et des moins assortis d’une grille de cotation suffit pour autant que le raisonnement soit suivable et cohérent. Nul besoin d’une machine convertissant automatiquement les signes en pourcentages — mais celui qui applique cette grille de manière incohérente ou vide se retrouve aussitôt dans un tout autre arrêt.
La leçon
Comme soumissionnaire dans les secteurs spéciaux, ne présumez jamais qu’un tour suivant viendra. Le cahier des charges de la SNCB demandait expressément le « meilleur prix » et réservait le droit de resserrer les négociations sur le mieux classé à tout moment ; celui qui garde de la marge au deuxième tour pour un hypothétique troisième ne pourra jamais l’utiliser. Lisez ces clauses avant de chiffrer votre première offre et, en cas de doute, demandez par écrit s’il s’agit d’un tour de clôture — la réponse change votre prix. Comme pouvoir adjudicateur, cet arrêt n’est pas un blanc-seing mais un modèle utilisable : inscrivez expressément la faculté de resserrer dans le cahier des charges, motivez ce resserrement par des chiffres (ici : le critère du prix pèse 40 % et l’écart est trop important pour être comblé), et dites pourquoi les aspects qualitatifs sont épuisés. Si votre attribution est attaquée et que vous la retirez, sachez que vous n’êtes pas lié par le vice mentionné dans l’acte de retrait : vous pouvez reprendre la procédure au point où vous pourrez corriger toutes vos erreurs — et c’est précisément ce qu’il faut faire, car une réparation partielle laisse la seconde procédure vulnérable. Si vous attaquez une procédure reprise en tant qu’évincé, déplacez votre cible : il ne suffit pas d’établir l’illégalité de la première décision, il faut démontrer que la reprise ne pouvait la corriger, ou désigner une règle de droit y faisant obstacle. Et faites le calcul avant de commencer : ici, les requérantes devaient combler 5,76 points sur 60 pour la qualité et 7,57 sur 100 au total, et un moyen incapable de combler cet écart manque d’intérêt.
Posez-vous la question
Savez-vous, avant de remettre votre offre, si le cahier des charges autorise le pouvoir adjudicateur à resserrer à tout moment les négociations sur le mieux classé — et tenez-vous compte de ce qu’il n’existe pas de tour BAFO obligatoire dans les secteurs spéciaux ? Gardez-vous de la marge de prix pour un tour qui ne viendra peut-être jamais ? Comme pouvoir adjudicateur : votre faculté de resserrer figure-t-elle expressément au cahier des charges, et motivez-vous ce resserrement par la pondération des critères et l’écart réel entre les offres ? Lors d’une reprise après retrait, avez-vous corrigé non seulement le vice énoncé dans le retrait mais tous ceux que vous connaissez ? Et comme soumissionnaire évincé : pouvez-vous démontrer que les irrégularités constatées sont irréparables et que votre critique, chiffrée, peut effectivement renverser le classement ?
À propos de cette base de données
Le Conseil d'État (Raad van State) est la plus haute juridiction administrative de Belgique. En matière de marchés publics — de l'attribution d'un contrat à l'exclusion d'un soumissionnaire — le Conseil d'État tranche en dernier ressort. Les arrêts de cette base de données sont résumés par TenderWolf en langage clair, avec des leçons pratiques pour les soumissionnaires et les pouvoirs adjudicateurs. Voir tous les arrêts →