Onderaanneming mag, maar de manier waarop u ze organiseert wordt wél beoordeeld: Pidpa houdt de gunning van haar SCADA-raamovereenkomst

Wat gebeurde er?

De opdrachthoudende vereniging Pidpa schreef een overheidsopdracht voor diensten uit voor ‘het implementeren en operationeel ondersteunen van een SCADA-systeem’: een raamovereenkomst met een geraamde waarde van 5.370.112 euro, geplaatst in de speciale sectoren via een onderhandelingsprocedure met voorafgaande oproep tot mededinging (artikel 120 van de wet van 17 juni 2016). Na de selectie dienden acht inschrijvers een initiële offerte in; de drie best gerangschikten, waaronder de NV F. en de uiteindelijk gekozen inschrijver, werden uitgenodigd voor onderhandelingen. Met F. vond de onderhandelingsvergadering plaats op 21 mei 2026; de inhoud ervan werd vastgelegd in een onderhandelingsnota van 22 mei 2026. Alle drie dienden daarna een BAFO in. Op 26 juni 2026 gunde de raad van bestuur van Pidpa de opdracht aan de gekozen inschrijver. F. vorderde op 14 juli 2026 de schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Nog vóór de middelen kwam een procedureel detail aan bod dat het onthouden waard is: beide partijen vroegen de vertrouwelijke behandeling van een reeks stukken, waaronder de onderhandelingsnota. De Raad stelde ambtshalve vast dat F. in haar eigen verzoekschrift uitdrukkelijk en omstandig uit dat stuk had geciteerd — en ter zitting opnieuw — zonder acht te slaan op haar eigen vertrouwelijkheidsverzoek. Zij had daarmee de vertrouwelijkheid van het stuk zelf opgegeven. Het eerste middel was de kern van de zaak: F. betoogde dat Pidpa haar offerte meermaals negatief had beoordeeld enkel en alleen omdat zij voor de PLC-programmeurs een beroep deed op een onderaannemer, en daarmee haar recht op onderaanneming de facto had beperkt. De Raad las het gunningsverslag zelf. Bij het sub-subgunningscriterium ‘organisatiestructuur’ (10 punten) kreeg F. voor haar initiële offerte 5 punten, na de BAFO 5,5 — de gekozen inschrijver 7 en daarna 8. De motivering sprak niet over onderaanneming als zodanig, maar over het feit dat de PLC-activiteiten structureel door een externe partner werden uitgevoerd, waardoor ‘de beheersbaarheid en continuïteit van een essentieel deel van de opdracht niet volledig binnen de eigen organisatie geborgd’ bleef. Bij het sub-subgunningscriterium ‘projectteam en inzet van profielen’ (9 punten) behaalde F. met haar initiële offerte juist de hóógste score van alle inschrijvers — 6,3 tegen 5,4 voor de gekozen inschrijver — wat het verwijt van een systematische afstraffing meteen ondergraaft; na de BAFO bleef zij op 6,3 terwijl de gekozen inschrijver naar 7,2 klom, omdat haar projectteam op lange termijn bleef steunen op de onderaannemer zonder aantoonbare kennisopbouw binnen de eigen organisatie, en omdat de gecombineerde uitvoering van SCADA- en PLC-activiteiten voor F. zelf een nieuw gegeven was. Op het eerste gezicht, oordeelde de Raad, blijkt uit die motivering niet dat het loutere beroep op een onderaannemer negatief werd beoordeeld; de kritiek betrof de concrete vormgeving van de samenwerking. Daarmee viel ook de rest van het middel weg: geen schending van artikel 150, § 1, tweede lid, van de wet van 17 juni 2016, noch van de artikelen 72, § 2 en 73 van het KB van 18 juni 2017, noch van het bestek, noch van patere legem. Het tweede middel ging over de gelijkheid tijdens de onderhandelingen. De Raad formuleerde hier een principe dat ruimer draagt dan deze zaak: procedurele gelijkheid vereist dat de inschrijvers over dezelfde informatie en dezelfde mogelijkheden beschikken om hun offerte te verbeteren, maar zij houdt niet in dat een inschrijver inzage krijgt in de tekortkomingen van de ándere offertes vóór hij zijn BAFO indient — artikel 13, § 1, van de wet van 17 juni 2016 staat dat trouwens in de weg. Het volstaat dat alle inschrijvers op gelijke wijze worden uitgenodigd om een verbeterde offerte in te dienen en dat hun elk op hun eigen minpunten wordt gewezen. Dat de gevraagde verduidelijkingen per inschrijver verschilden, volgt logisch uit de inhoud van hun offertes. De onderhandelingsnota nodigde F. uitdrukkelijk uit tot een ‘aangepaste offerte’, wat het bestek definieerde als een economisch interessantere offerte in het licht van de gunningscriteria; bovendien was haar bevestigd dat lagere prijzen steeds mochten, ook voor de posten 3 en 7 waarover zij een vraag had gesteld. Doorslaggevend was ten slotte F.’s eigen brief van 2 juli 2026 aan Pidpa, waarin zij schreef dat zij in haar BAFO ‘niet enkel verduidelijkingen heeft aangebracht, maar haar offerte op meerdere onderdelen substantieel inhoudelijk heeft aangevuld en versterkt’ — moeilijk verenigbaar met de stelling dat zij geen kans tot verbetering kreeg. Het derde middel viseerde de motivering van het regelmatigheidsonderzoek, dat in de bestreden beslissing uit één zin bestond: ‘Geen enkele van de ingediende offertes diende te worden geweerd omwille van een substantiële of niet substantiële onregelmatigheid.’ De Raad aanvaardde die standaardformule: rijzen er geen bijzondere problemen, dan hoeft de aanbesteder niet voor elk denkbaar aspect uit te leggen waarom een offerte níét onregelmatig is; uit de formule blijkt minstens impliciet dat een onderzoek plaatsvond en dat geen schijnbaar abnormale prijzen werden vastgesteld. De vraag of dat motief ook waar is, betreft niet de formele motivering maar de juistheid ervan — en daarover bleef F. bij loutere twijfel en veronderstellingen, zonder één aanwijzing. Geen van de drie middelen was ernstig. De Raad verwierp de vordering en verwees F. in de kosten: 220 euro rolrecht, 26 euro bijdrage en 770 euro rechtsplegingsvergoeding aan Pidpa.

Waarom doet dit ertoe?

Dit arrest tekent een grens die in de praktijk vaak vervaagt. Een aanbesteder mag het recht om met onderaannemers te werken niet beperken — dat staat vast in artikel 150 van de wet van 17 juni 2016 en in de artikelen 72 en 73 van het KB speciale sectoren, en Pidpa's eigen bestek voorzag het uitdrukkelijk in de artikelen 6.2 en 6.3. Maar de manier waarop een inschrijver zijn samenwerking met die onderaannemer organiseert, is wél een kwaliteitsgegeven dat onder gunningscriteria als ‘organisatiestructuur’ en ‘projectteam’ mag worden gewogen. Het verschil zit in de vraagstelling: niet ‘besteedt u uit?’ maar ‘waar zit de kennis, wie stuurt bij als het misloopt, en blijft dat zo over vijf jaar?’ Wie dat onderscheid niet maakt, bouwt een middel op een uitgangspunt dat de Raad meteen onderuithaalt — en verliest daarmee ook alle afgeleide grieven, want elk van F.'s verdere argumenten steunde op diezelfde premisse. Het arrest is ook nuttig om wat het zegt over onderhandelingsprocedures. De verleiding is groot om uit een verschil in gevraagde verduidelijkingen af te leiden dat andere inschrijvers meer kansen kregen. De Raad draait dat om: het komt er bij een BAFO op aan de eigen minpunten weg te werken, niet om een tweede kans op basis van wat anderen fout deden, en artikel 13, § 1, verbiedt de aanbesteder net om die informatie te delen. Ten slotte twee waarschuwingen over procesvoering. De standaardformule over het regelmatigheidsonderzoek houdt stand zolang de verzoeker niet meer aanvoert dan twijfel: kritiek zonder enige indicatie is in UDN, waar de Raad enkel prima facie toetst, kansloos. En wie zelf om vertrouwelijkheid vraagt maar vervolgens uitvoerig uit het stuk citeert in zijn verzoekschrift, heft die vertrouwelijkheid zelf op — de Raad stelt dat ambtshalve vast.

Gerelateerde arresten

• Arrest 267447 — Ook daar ging het om de verbetering van offertes na een eerste beoordeling, maar met omgekeerde afloop: de Kamer en de Senaat lieten verbeterde offertes per e-mail binnenkomen in plaats van via e-Procurement, wat tot vernietiging leidde. Samen tonen beide arresten dat de Raad de vórm van de verbeterronde streng toetst en de inhoudelijke beoordeling ervan ruim aan de aanbesteder laat.