Als de meerderheid van de offertes sneuvelt op dezelfde bestekseis, is dat een signaal — over het bestek, niet over de inschrijvers
De Raad van State schorst de onregelmatigverklaring van een offerte in een Design & Build-procedure voor de kantoorinrichting van het Brouck'R-gebouw, omdat de ISO 27002-eis in het bestek voor verwarring zorgde bij meerdere inschrijvers en de maximale uitvoeringstermijn van 9 maanden op gespannen voet stond met de constructieplanning die de aanbesteder zelf ter beschikking had gesteld.
Wat gebeurde er?
De Nationale Loterij schrijft een raamovereenkomst uit voor het ontwerp en de uitvoering van inrichtingswerken, change management en verhuis voor haar nieuwe hoofdzetel in het Brouck'R-project te Brussel — een kantoorgebouw van circa 11.000 m². De procedure is een mededingingsprocedure met onderhandeling, Europees bekendgemaakt. Meerdere inschrijvers dienen een eerste offerte in. De Nationale Loterij verklaart de offerte van de verzoekende partij — een tijdelijke maatschap van twee bedrijven — substantieel onregelmatig op twee gronden: (1) de offerte beschrijft niet welke maatregelen genomen worden om aan de ISO 27002-richtlijnen inzake fysieke beveiliging en toegangsbeheer te voldoen, en (2) de offerte respecteert de maximale uitvoeringstermijn van 9 maanden niet. Over de ISO 27002-eis: het bestek vereist onder punt 3.2.4 dat de inschrijver gedetailleerd beschrijft welke maatregelen hij zal nemen om het resultaat van de inrichtingswerken conform te maken aan de ISO 27002-richtlijnen inzake fysieke beveiliging. De verzoekende partij heeft in haar offerte een beschrijving opgenomen van programmeerbare toegangscontroles per veiligheidszone en verwijst naar de standaardmaatregelentabel uit bijlage M van het bestek. De Raad stelt vast dat het bestek zelf — in een aanpalende minimumvereiste (punt 3.2.3) en in bijlage M — al vrij gedetailleerd de fysieke veiligheidsmaatregelen per zone omschrijft. Het is op het eerste gezicht niet duidelijk waarin de ISO 27002-maatregelen zich onderscheiden van de maatregelen die in bijlage M worden gevraagd. Die onduidelijkheid is niet louter theoretisch: meerdere inschrijvers — ook degenen wier offerte wél regelmatig werd bevonden — hebben de eis anders begrepen en in hun offerte slechts toegelicht hoe zij zelf intern hun informatiebeveiliging organiseren, in plaats van te beschrijven welke fysieke beveiligingsmaatregelen zij bij de inrichting van het gebouw zouden implementeren. Het weringsmotief mist op het eerste gezicht feitelijke grondslag. Over de uitvoeringstermijn: het bestek bepaalt dat alle deelopdrachten voor het hoofdgebouw Brouck'R — inrichting, change management, projectmanagement én verhuis — binnen maximaal 9 maanden moeten zijn afgerond. Het bestek verwijst daarvoor naar bijlage I ('Tijdslijn en planning Brouck'R'), maar die bijlage bevat zelf geen termijn van 9 maanden en vermeldt uitdrukkelijk dat de tijdslijn 'louter indicatief' is. Bovendien heeft de Nationale Loterij na de publicatie van het bestek nog een bijlage X toegevoegd met de constructieplanning van de aannemer voor het Brouck'R-gebouw. Uit die planning blijkt dat de aannemer voor gebouw J nog tot eind september 2026 uitvoeringswerken plant — terwijl de inrichtingswerken en de verhuis daar bovenop komen. De Raad oordeelt dat de inschrijvers op het eerste gezicht niet over de garantie beschikken dat de verhuis effectief binnen de 9 maanden na aanvang kan worden gerealiseerd. De meerderheid van de eerste offertes werd trouwens onregelmatig verklaard, onder meer wegens diezelfde uitvoeringstermijn — wat erop wijst dat niet alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de draagwijdte van deze eis op dezelfde manier konden begrijpen. De schorsing wordt bevolen.
Waarom doet dit ertoe?
Dit arrest is om twee redenen instructief. Ten eerste illustreert het dat een bestek dat meerdere overlappende of tegenstrijdige vereisten bevat — hier: een gedetailleerde veiligheidsmaatregelentabel in bijlage M naast een afzonderlijke ISO 27002-eis zonder duidelijke afbakening — verwarring zaait bij inschrijvers. Als de meerderheid van de offertes op dezelfde grond sneuvelt, is dat een sterke indicatie dat het probleem in het bestek zit, niet in de offertes. Ten tweede bevestigt het arrest dat een aanbesteder niet een strakke uitvoeringstermijn als minimumvereiste kan opleggen terwijl haar eigen opdrachtdocumenten — met indicatieve tijdslijnen en constructieplanningen die verder lopen dan die termijn — de haalbaarheid ervan ondermijnen. Een minimumvereiste die op gespannen voet staat met de feiten in het eigen dossier, is geen houdbaar weringsmotief.
De les
Als aanbesteder: als meerdere inschrijvers dezelfde bestekseis anders interpreteren, is het probleem waarschijnlijk het bestek. Vermijd overlappende minimumvereisten die dezelfde materie bestrijken zonder duidelijke afbakening (hier: bijlage M over fysieke beveiliging versus punt 3.2.4 over ISO 27002 fysieke beveiliging). En als je een uitvoeringstermijn als minimumvereiste formuleert, zorg er dan voor dat je eigen opdrachtdocumenten — bijlagen, planningen, Q&A-antwoorden — die termijn niet tegenspreken. Als inschrijver: als je merkt dat een bestekseis dubbelzinnig is, stel daar dan vragen over tijdens de Q&A-fase. En als je achteraf wordt geweerd: check of andere inschrijvers op dezelfde grond zijn gesneuveld. Dat versterkt het argument dat het bestek niet transparant was.
Te onthouden
- Wanneer de meerderheid van de eerste offertes onregelmatig wordt bevonden op dezelfde grond, is dat een sterke indicatie dat de betrokken bestekbepaling niet transparant was — niet alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers konden de draagwijdte ervan op dezelfde manier begrijpen.
- Een minimumvereiste die inhoudelijk overlapt met een andere minimumvereiste of bijlage zonder duidelijke afbakening, zaait verwarring bij inschrijvers en kan leiden tot onterechte onregelmatigverklaringen.
- Het transparantiebeginsel (artikel 4 wet 17/06/2016) vereist dat voorwaarden duidelijk, precies en ondubbelzinnig worden geformuleerd — zodat alle inschrijvers ze op dezelfde manier kunnen interpreteren én de aanbesteder kan nagaan of de offertes eraan voldoen.
- Een uitvoeringstermijn als minimumvereiste is niet houdbaar als de opdrachtdocumenten zelf — indicatieve tijdslijnen, constructieplanningen van derden — de haalbaarheid van die termijn ondermijnen.
- Bij een mededingingsprocedure met onderhandeling (boven de Europese drempel) kan de aanbesteder de regularisatie van substantiële onregelmatigheden toestaan in het bestek (art. 76, §4 KB Plaatsing) — maar dat ontslaat haar niet van de plicht om transparante minimumvereisten te formuleren.
Waarop letten
- Het bestek bevat twee aanpalende minimumvereisten over fysieke beveiliging (punt 3.2.3 + bijlage M versus punt 3.2.4 ISO 27002) zonder duidelijke afbakening — meerdere inschrijvers interpreteerden de ISO 27002-eis anders dan de aanbesteder bedoelde.
- De maximale uitvoeringstermijn van 9 maanden als minimumvereiste staat op gespannen voet met de constructieplanning in bijlage X, die de aanbesteder zelf ter beschikking stelde en waarmee inschrijvers rekening moesten houden.
- Bijlage I waarnaar het bestek verwijst voor de uitvoeringstermijn bevat zelf geen termijn van 9 maanden en is uitdrukkelijk 'louter indicatief' — wat op het eerste gezicht moeilijk te rijmen valt met een harde minimumvereiste.
- Inschrijvers wier offerte regelmatig werd bevonden, bleken de ISO 27002-eis evenzeer anders te hebben begrepen — zij lichtten hun eigen interne informatiebeveiligingspraktijken toe in plaats van de fysieke beveiligingsmaatregelen voor het gebouw.
Stel jezelf de vraag
Formuleer je in je bestek een minimumvereiste die inhoudelijk overlapt met een andere minimumvereiste of met een bijlage? Leg je een strakke uitvoeringstermijn op als minimumvereiste, terwijl je eigen constructieplanning suggereert dat die termijn niet haalbaar is? En als aanbesteder: als meer dan de helft van je offertes onregelmatig zijn op dezelfde grond — is het probleem dan de inschrijvers, of het bestek?
Over deze databank
De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege in België. Bij geschillen over overheidsopdrachten — van de gunning van een contract tot de uitsluiting van een inschrijver — is het de Raad van State die in laatste instantie oordeelt. De arresten in deze databank zijn door TenderWolf samengevat in begrijpelijke taal, met concrete lessen voor inschrijvers en aanbestedende overheden. Bekijk alle arresten →